杭锦旗位于鄂尔多斯市西北部，地跨鄂尔多斯高原与河套平原，全旗下辖5镇1苏木1管委会，总面积1.89万平方公里，总人口14.6万，是一个以蒙古族为主体，汉族占多数的少数民族地区。境内有耕地120万亩，草牧场2400万亩，林地1300万亩，农牧业在全旗三次产业结构中占主导地位。

土地草牧场“二轮”承包以来，杭锦旗因土地草牧场地块不实、四界不清、亩数不准、档案不全等引发的矛盾纠纷层出不穷，占到全旗矛盾纠纷总量的70%左右，成为影响社会稳定的突出问题。2011年5月，吉日嘎朗图镇曾发生一起因土地权属纠纷引发的致一死三伤的群体械斗事件，涉案双方家属案后多次越级上访、非访，造成了恶劣的社会影响，旗镇两级为此也付出了巨大代价。痛定思痛，为维护农牧民合法权益，进一步巩固完善土地草牧场“二轮”承包经营成果，从源头上解决问题，杭锦旗于2013年10月率先在自治区开展农村牧区土地草牧场承包经营权确权登记颁证工作，取得显著成效。2014年9月，被自治区党委、政府确定为全区首批12个试点旗县之一。

杭锦旗土地草牧场确权换证共涉及土地草牧场2773万亩、农牧民44976户，工作量巨大。旗里克服人才不足、技术匮乏、设备短缺、历史问题与现实矛盾交织叠加等重重障碍，坚持改善民生与维护稳定并重、确权颁证与化解矛盾并行的工作思路，积极稳步推进该项工作。截至2015年底，基本完成土地草牧场打点定位和野外测量勘查，共完成确权农牧户41922户，占总户数的93.2%；完成打点核查面积2671.12万亩，占总面积的96%，整个过程平稳有序，未引发大的矛盾纠纷。

主要做法是：

——工作“三化”推进

一是工作落实责任化。土地草牧场是农牧民的命根子。一些人曾认为实施确权换证会触发矛盾纠纷集中爆发，打动不得。对此，杭锦旗委、旗政府在深入调研、系统研究、全面评估、综合考量的基础上，统一思想、坚定信心，将该项工作作为一项打基础、利长远的惠民工程来抓。成立了由旗委书记任组长，农牧、国土、林业、民政、信访等多部门为成员的领导小组，制定了专项工作实施方案，高起点谋划、高标准推进。旗乡村层层签订责任状，明确职责分工，齐抓共管，合力推进。旗委、旗政府多次召开专题会议研究部署，抽调200余名专业人员组成七个工作组深入到各苏木镇分片包干，蹲点工作。同时，政策法规宣讲、矛盾纠纷化解、专项督查考核等各项措施同步跟进，为工作开展奠定了坚实基础。

二是作业流程规范化。过去，由于受人员、技术、经费等因素制约，加之把关不严格、程序不规范，造成 “二轮”承包过程中出现了有地无证、面积不准、界线不清、承包关系混乱等一系列问题，既影响了农牧民生产投入的积极性，也给基层社会稳定带来了很多隐患。此次，杭锦旗坚持“实事求是、民主公开、依法有序、维护稳定”的原则，严格按照入户调查、收集资料，打点定位、核准面积，签字确认、登记录入，电子绘图、归类建档，张榜公布、接受监督，签订合同、颁发新证六个步骤开展，确保不走过场、不留死角、不出现后遗症。

三是技术支撑专业化。地籍测绘是此次确权换证工作的关键环节。用先进技术手段测量承包地块，是一项全新的工作，对工作人员也是一次重大考验。在财政十分紧张的情况下，旗里投入200余万元专款，用于技术人员培训、开发系统软件、购买航拍设备、配备测量用具，同时研究制定科学的测绘方法，实现外业测量和内业处理双管齐下，极大提高了工作效率，保证了测量数据的科学严谨，得到了农牧民普遍认可，对矛盾纠纷的前沿预防也起到了关键作用。

——矛盾“三步”化解

第一步，普法宣传先行。在确权换证工作启动之前，通过广播电视报纸、电话通知、入户宣讲等多种形式进行广泛宣传动员，并发放土地草牧场法律法规宣传材料3万余份，使广大农牧民充分了解确权换证工作的重要性、合法性和政策要求、步骤程序。旗、苏木镇、嘎查村三级干部深入田间地头住户，就农牧民关心的问题进行耐心细致的讲解，释疑解惑，消除顾虑，为推进工作打下了良好的群众基础。

第二步，法律服务跟进。一是明确责任，逐级调解。设立了旗、苏木镇、嘎查村三级矛盾调处小组，对确权换证中产生的矛盾纠纷自下而上逐级调处，直至旗工作组调处解决。二是畅通渠道，依法仲裁。成立由专业部门和专家组成的矛盾纠纷调解仲裁委员会，专司土地草牧场矛盾纠纷仲裁工作。对多次调解未果、法院不予受理的依法进行仲裁，确保群众申诉渠道畅通。三是部门联动，集中化解。按照“尊重历史、正视现实”原则，组织国土、民政等部门，协助苏木镇解决镇与镇、村与村之间的权属界线纠纷。确权换证开展以来，全旗共排查出土地草牧场矛盾纠纷1686起，涉及土地草牧场194.84万亩，目前已化解1672起，涉及土地草牧场面积188.5万亩，化解率达99%以上。

第三步，领导包案兜底。按照“先易后难，分步实施”原则，对攻坚阶段的突出矛盾，按照“一个问题、一名县级领导、一个工作组、一套方案、一包到底”的要求，全力解决。如独贵塔拉镇7万亩土地流转信访问题，涉及3508户、8793人，起因是农牧民将土地流转给企业后，企业经营不善，导致土地无法耕种、流转费不能按时发放而引发的矛盾，群众曾多次集体越级上访。针对这一重大复杂矛盾纠纷，旗里成立由旗四大班子领导挂帅，国土、信访等部门组成的专项工作组，经过两年努力，最终促成农企双方达成协议，实现息诉罢访、案结事了。

杭锦旗确权换证工作开展两年多来，从整体效果上看，实现了“四个突破”。

一是在依法保障农牧民土地物权上实现新突破。通过确权换证，有效贯彻落实了《物权法》和“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的农村土地管理制度，确认了嘎查村集体、农民与土地长期稳定的产权关系。在近年来实施的人口转移、土地整理项目中，由于实施了确权登记工作，明晰了土地产权关系，维护了农牧民的合法权益，使涉及2000多人的整体退出区人口转移工程和独贵塔拉镇7万亩耕地整理流转项目，未发生一起因为产权不清而阻碍工程实施的案事件。

二是在资源资本化、资本财富化上实现新突破。长期以来，农牧民土地草牧场承包权一直得不到金融部门认可，集体土地经营权证不能抵押、交易、流转，成为制约农村牧区发展的瓶颈。杭锦旗过去受制于农村牧区土地碎片化，以土地承包经营权做抵押获取的贷款很少，导致许多惠农惠民贷款无法享受。确权后，农村牧区经营主体自主地将土地集约整合起来，发挥土地抵押担保贷款的融资功能，推动农村牧区产业发展。如2008年吉日嘎郎图镇乃玛岱村 “百家旺”专业合作社，多年来因有效抵押物不足，导致贷款难以解决。去年，该社用村里的300亩土地经营权抵押获得贷款30万元，促进了合作社发展。

三是在推进农牧业现代化上实现了新突破。通过土地确权，不仅能摸清“家底”、明晰权属界限、化解土地纠纷、促进规范管理，更能加快土地流转、促进集约规模经营，成为市场认可的生产要素，真正转化为可流动资本。加之农牧民“权证在手”的“定心”与市场组织“有据可依”的“放心”，使之通过转包、互换、出租、入股等方式加速流转，促进了集约化、专业化、组织化、社会化的现代农牧业发展。目前，全旗通过“合作社+基地+农牧户”模式，涌现出宏倡、沙海食用菌、羚丰养殖等农牧业产业化龙头企业49家，年实现销售收入7.7亿元，增加值2.9亿元，带动农牧户20350户，农牧民从产业化得到的收入占到人均纯收入的近30%。

四是在解决历史遗留问题、维护农村牧区社会稳定上实现了新突破。土地确权明晰了农村牧区土地的空间范围和权属信息，有效预防减少了矛盾纠纷。现在，不管是嘎查村集体土地所有权，还是农民土地承包经营权、宅基地使用权，都要经过法定机构实际测量、审核调查并进行确权登记颁证。嘎查村集体与农牧民之间，农牧民与农牧民之间的土地权属关系得到明晰，受到法律保护，由此引发的矛盾纠纷大幅减少。此前，全旗约70%的矛盾纠纷来自土地草牧场权属问题，确权后矛盾纠纷总量下降了近40%。